Как преодолеть кризис
Проведенный анализ позволяет сделать ряд концептуальных выводов, основной - внедрение технологий.
Во-первых, с политико-экономической точки зрения основной причиной кризиса пенсионной системы Российской Федерации является состояние отечественной экономики. Пенсионное обеспечение неотделимо от экономики и отражает ее динамику. В крупном плане тенденции российской экономики характеризуются кризисом в 90-х годах прошлого столетия, низкими темпами экономического роста в начале 2000-х годов, слабыми темпами внедрения научно-технического прогресса, падением уровня производительности общественного труда и объема ВВП на душу населения. Российская экономика, развиваясь в рамках либерал-капитализма, не смогла и, если будет продолжать развиваться в том же направлении, не сможет обеспечить стабильность системы пенсионного обеспечения со всеми вытекающими из этого социальными последствиями.
Во-вторых, анализ свидетельствует, что пенсионная реформа, проводимая в Российской Федерации, провалилась и требует коренного пересмотра ее концептуальных основ.
Кардинальное решение проблемы пенсионного обеспечения предполагает реализацию ряда основополагающих условий.
Первое. Стране необходимы новый социально-экономический курс, формирование эффективного, подлинно социального государства, обеспечивающего, как это зафиксировано в статье 7 Конституции, достойную жизнь и свободное развитие человека, курс, отвечающий интересам его граждан.
Стратегия социально-экономического развития страны должна опираться не на трехлетний прогнозный период, как это имеет место в настоящее время, а на длительную перспективу (15—25 лет), учитывать тенденции изменения всех факторов производства, в том числе и демографические. Только на этой основе можно разработать реальную Концепцию реформирования системы пенсионного обеспечения как неотъемлемой части этой долговременной стратегии и коррелирующей с этой стратегией.
Второе. Главным условием роста экономики России и как следствие социального благополучия ее граждан являются восстановление и наиболее полное использование научно-производственного потенциала экономики, осуществление масштабного инвестирования в наиболее перспективные отрасли, в том числе с участием государства и за счет отказа от профицитного бюджета, накопления государством неиспользуемых средств, перевод промышленности с сырьевой направленности на разработку и производство конечной продукции высоких технологий.
Третье. Надо признать провал реформы пенсионной системы Российской Федерации как важнейшего социального направления развития демократического государства и особенно накопительной ее составляющей. Продолжение пенсионной “реформы” в том же направлении чревато социальными последствиями, не менее серьезными, чем это имело место в январе 2005 года, в связи с заменой льгот на денежные выплаты. Следует вывести Пенсионный фонд из подотчетности Правительства Российской Федерации и законодательно закрепить его как действительно Государственный внебюджетный фонд Российской Федерации.
Юрий ВОРОНИН, доктор экономических наук, профессор.
С начала 90-х годов прошлого столетия пенсионная система Российской Федерации вступила в полосу затяжного кризиса. Основные проблемы — низкий уровень пенсий, слабая их дифференциация. Высокий уровень платежей на пенсионное обеспечение и отсутствие их связи с размером назначаемой пенсии снижают стимулы к исполнению обязательств по указанным платежам, ведут к росту задолженности перед Пенсионным фондом.
Приговор прошлому
В 1995 году Правительство одобрило Концепцию реформы системы пенсионного обеспечения. Ею предусматривалось формирование двухуровневой системы государственных пенсионных выплат: базовой пенсии, предоставляемой независимо от наличия трудового стажа в фиксированных размерах, определяемых с учетом прожиточного минимума пенсионера и в зависимости от степени утраты трудоспособности, и трудовой (или страховой) пенсии, размер которой определяется с учетом трудового (страхового) стажа, связанного с продолжительностью уплаты страховых взносов и заработка.
Программой пенсионной реформы предлагались поэтапное введение накопительного метода финансирования выплаты государственных пенсий, а также переход в рамках персонифицированного учета к условно-накопительному механизму, согласно которому исчисление трудовых пенсий должно производиться из суммы уплаченных страховых взносов. Однако намеченные мероприятия не были реализованы в основном из-за финансового кризиса 1998 года. Поэтому в 2001 году Правительством был одобрен модифицированный вариант Программы пенсионной реформы. Тогда же был принят пакет законов, определяющих новый порядок пенсионного обеспечения.
Выход из кризиса пенсионной системы был определен в поэтапном переходе от всеобщей распределительной системы, когда выплата пенсий целиком и полностью обеспечивается за счет текущих платежей из фонда оплаты труда работающего населения, к смешанной системе пенсионного обеспечения, в которой наряду с государственными составляющими значительную роль должны играть накопительные механизмы финансирования пенсий. Такой подход, по мнению разработчиков реформы, позволит сформировать значительные пенсионные накопления, снизить финансовую зависимость пенсионной системы от соотношения численности между работающим населением и пенсионерами, тем самым существенно повысить ее устойчивость перед неблагоприятными демографическими изменениями.
Одну из главных причин необходимости реформирования пенсионной системы ее авторы (бывший заместитель министра труда и соцразвития, а затем министра экономразвития и торговли М. Дмитриев, министр здравсоцразвития М. Зурабов), эксперты (проф. Евгений Ясин) связывают и обосновывают тем, что пенсионная система, унаследованная Российской Федерацией от бывшего Советского Союза и базирующаяся на распределительных принципах, в условиях рыночной экономики якобы себя исчерпала и стала неэффективной.
Сохранение различных льгот в рамках системы пенсионного обеспечения, характерных для условий Советского Союза, авторы пенсионной реформы относили к несвойственным ей функциям в условиях рынка, льготы якобы ущемляли трудящихся и ставили их в неравное положение, являлись дополнительной финансовой нагрузкой на Пенсионный фонд.
Кому мешают льготы
Вряд ли можно согласиться с подобными аргументами. Считать, что распределительные принципы, на которых базировалась наша пенсионная система начала 90-х годов, или наличие льгот в ее рамках якобы являются одними из причин ее кризиса, теоретически неправомерно.
Во-первых, мировой опыт подтверждает, что пенсионные системы, опирающиеся на распределительные принципы, отнюдь себя не исчерпали. Такая система до сих пор функционирует в Великобритании, Канаде, Германии, Франции, Италии и других странах. Пенсионные системы развитых стран свидетельствуют о высокой степени “работы” распределительных принципов.
Во-вторых, распределительная функция бюджета как экономической категории, к которому относится и бюджет Пенсионного фонда, является лишь формой проявления его сущностного содержания — экономических отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения своей первоосновы, — стоимости валового внутреннего продукта в связи с формированием централизованных денежных средств и накоплений в целях защиты трудящихся в старости, в случае инвалидности и при потере кормильца.
Наличие распределительной функции бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации объективно вытекает из общих закономерностей развития экономической системы страны. Пенсионный фонд как внебюджетный фонд государства является самостоятельным относительно. Он, по своей экономической сути, представляет неотъемлемую часть экономической системы государства и функционирует прежде всего по ее внутренним законам, отражая тенденции и динамику ее развития. Прежде чем распределять и перераспределять денежные доходы между определенными слоями общества, экономическая система, стратегия ее развития, темпы экономического роста должны гарантировать объем финансовых ресурсов в необходимом количестве для полного обеспечения всех функций государства, в том числе и пенсионного обеспечения. Если же экономическая система страны не обеспечивает необходимых финансовых ресурсов, то распределительные принципы, которые авторы пенсионной реформы считают одной из причин, здесь совершенно ни при чем. Корни кризиса пенсионного обеспечения кроются в чем-то другом — внутренней структуре экономической системы, ее функционировании.
В-третьих, пенсионное обеспечение многих зарубежных стран и сегодня включает в себя “несвойственные” функции — значительное количество льгот. Так, в США пенсионеры имеют льготы: бесплатную медицинскую помощь, бесплатные лекарства, платят низкую квартплату. Имеются специальные системы пенсионного обеспечения для служащих на железной дороге, федеральных служащих и большинства служащих органов власти штатов и местных органов власти. В Испании все пенсионеры имеют льготные проездные на городском транспорте, а в некоторых провинциях вообще ездят бесплатно.
Некоторые экономисты, обосновывая необходимость коренного реформирования пенсионной системы Российской Федерации, во главу угла ставят резкое изменение демографической ситуации в стране последних лет.
Действительно, с начала проведения реформ, связанных с переходом экономики на рыночные отношения, в демографической области имеет место устойчивое сокращение численности населения при росте количества пенсионеров и снижении числа занятых в экономике. В результате соотношение занятых в экономике и пенсионеров к концу 2004 года составило 1,73:1, тогда как в государствах со стабильной экономикой данное соотношение находится на уровне 2,2—2,4:1.
Арифметика лавочников
Долгосрочный прогноз предполагает ухудшение демографической ситуации в России — ускорение процесса старения населения после 2007 года. Если в экономике страны не произойдет кардинальных изменений, то к 2030 году количество работающего населения сравняется с количеством пенсионеров, а численность населения к 2050 году в России может составлять от 80 до 100 миллионов человек. Выход из негативного воздействия этого на пенсионное обеспечение некоторые видят в увеличении трудоспособного возраста за счет изменения сроков выхода на пенсию.
За повышение пенсионного возраста, в частности, ратует председатель правления Пенсионного фонда России Г. Батанов. Еще в 2004 году, когда после снижения ставки Единого социального налога (ЕСН) в бюджете Пенсионного фонда образовалась “дыра” в 170 миллиардов рублей, Г. Батанов обобщил, что этот дефицит будет нарастать и выход из создавшегося положения, по его мнению, только один — повышение пенсионного возраста. “Во многих странах, — подчеркнул Г. Батанов, — выход на пенсию происходит в 65 лет у мужчин и в 60 у женщин. У нас — в 60 и 55 лет... Для начала, скажем, поднять бы планку до 62 лет у мужчин и до 57 — у женщин. Потом, лет через пять, — до 65 и 60”.
Логика никак не экономико-реформаторская, а чисто арифметическая — “размазать” сокращающиеся объемы финансовых ресурсов Пенсионного фонда между сократившимся за счет увеличения пенсионного возраста количеством пенсионеров, создав на определенный период видимость благополучия в пенсионном обеспечении страны. Обоснование Г. Батанова по увеличению возраста выхода на пенсию весьма “своевременно”, если учесть, что, по данным Росстата, в 2005 году ожидаемая продолжительность жизни при рождении составляет 59,3 года для половины российских мужчин и достигнет 61,1 года к 2020 году. Следовательно, и за пределами 2020 года “теория” Г. Батанова будет “успешно работать”. С теоретической же точки зрения, это логика сиюминутная, весьма далекая от экономической сущности рассматриваемых процессов. Не похожа ли она на библейскую легенду о том, как Иисус пятью хлебами и двумя рыбами “насытил около пяти тысяч человек, кроме женщин и детей”?
В политико-экономическом плане ни распределительные принципы пенсионного обеспечения, ни сложная демографическая ситуация в стране, ни возраст выхода на пенсию не являются основной причиной кризиса пенсионной системы.
“...Страна тем богаче”
К. Маркс, анализируя теории А. Смита, Риккардо и других экономистов о производительном и непроизводительном труде, формулирует общий закон: “Страна тем богаче, чем меньше ее производительное население по отношению (выделено К. Марксом) к совокупному продукту… Страна тем богаче, чем меньше, при одном и том же количестве продуктов, производительное население по отношению к непроизводительному. Ведь относительная малочисленность производительного населения была бы только другим выражением относительной высоты производительности труда”.
Как видим, К. Маркс подчеркивает здесь прямую зависимость между увеличением богатства общества, уровнем производительности общественного труда в экономике, в материальном производстве и уровнем развития социальной сферы: науки и образования, здравоохранения и пенсионного обеспечения. Чем больше материальных благ экономика доставляет обществу, чем выше производительность труда в материальном производстве, тем больше занятые в экономике способствуют развитию непроизводственных отраслей, могут содержать непроизводительных работников.
Покажем, как развивалась экономика Российской Федерации с начала 90-х годов прошлого столетия.
К сожалению, с 1992 года органы государственной статистики перестали опубликовывать “Индексы показателей эффективности общественного производства” и данные о производительности общественного труда. Поэтому для целей нашего анализа приведем динамику (в сопоставимых величинах) одного из ключевых показателей экономического могущества страны — объема ВВП.
Расчеты падения ВВП, потери от этого падения для страны приведены в таблице:
Как видно из приведенных данных, начиная с 1990 года объем ВВП России из года в год падал и достиг минимума в 1998 году. Общие потери ВВП за годы “реформирования” экономики составили 2671 млрд рублей, или равны 4,6 годовой величины ВВП страны 1989 года. Если принять во внимание стоимость американского доллара в 1990 году в 1,65 рубля, то эти потери за рассматриваемый пятнадцатилетний период составят 4 трлн 407 млрд долларов, или равны 7,5 ВВП (в долларовом исчислении) 2004 года.
Одной из ключевых характеристик материального благосостояния является, как хорошо известно, не просто ВВП и его рост, а ВВП на душу населения и его динамика. Российская Федерация в 2002 году занимала 38-е место по показателю объема ВВП на душу населения, который равнялся 22 процентам уровня США.
Есть еще один показатель, характеризующий уровень эффективности экономики и пенсионной системы страны, — удельный вес пенсионного обеспечения в объеме ВВП. Этот показатель для Российской Федерации в среднем с 2000-го по настоящее время составлял 6,4 процента, а с 2002 года имеет устойчивую тенденцию к падению: 2003 год — 6,3 процента, в 2004 и 2005 годах — 6,1 процента.
В то же время пенсионное обеспечение в странах, базирующихся на распределительных принципах пенсионного обеспечения, составляет в Великобритании 9,5 процента, Германии — 10,8, Франции — 11,8, Австрии — 14,8 процента объема ВВП. Это свидетельствует о том, что, несмотря на низкий уровень производства в Российской Федерации, объем ВВП используется в стране несправедливо: социальное большинство поставлено в экономическую зависимость от компрадорского меньшинства.
Приключения ЕСН
Вместе с падением ВВП произошло деформирование трудовых отношений. В период перевода экономики страны на рыночные рельсы единственный товар, который до сих пор не приобрел товарную форму, — это рабочая сила. Заработная плата, по существу, не выполняет свою основную функцию — функцию воспроизводства рабочей силы, следствием чего явилось снижение доли заработной платы в общей структуре доходов населения, сужение финансовой базы формирования доходной части бюджета Пенсионного фонда. Низкая доля фонда оплаты труда в ВВП (в 2005 году — 25 процентов) обусловлена расширением “теневого” сектора экономики и соответственно формированием “теневой” части фонда оплаты труда, с которой страховые взносы не взимаются.
Анализ показывает, что пенсионная реформа из года в год теряет свою устойчивость — важнейший международный показатель эффективности пенсионного обеспечения.
Основным источником доходов государственного внебюджетного Пенсионного фонда в настоящее время является введенный в действие с 1 января 2001 года единый социальный налог (ЕСН) — это образование, искусственно “втиснутое” в форму налога. Он не обладает одной из характерных составляющих налога — безвозмездностью, а страховой взнос по экономической природе — возмездный.
Если в 2001 году — году введения нового налога — суммы ЕСН, поступающие из федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии, составляли в доходе бюджета Пенсионного фонда 70 процентов, то в 2002 году они составили уже 40 процентов, а к 2006 году они снизятся до 30 процентов. То есть дефицит Пенсионного фонда становится все более перманентным.
Серьезный удар по пенсионной системе нанесло снижение с 1 января 2005 года ставки ЕСН с 35,6 до 26 процентов.
Поступления ЕСН в 2006 году предусматриваются в объеме 302,1 млрд руб. На финансирование расходов по выплате базовой части трудовой пенсии требуется 486,0 млрд руб. Для финансирования выплат базовой части трудовой пенсии требуется дополнительно средств федерального бюджета в объеме 183,7 млрд руб. (37,8 процента от необходимого объема финансирования).
Банкротство Пенсионного фонда
Картина с дефицитом Пенсионного фонда еще более усугубится к 2008 году. Если экономика страны будет развиваться в рамках ныне действующей концепции и действительно к этому сроку произойдет двукратное повышение пенсии, как это заложено в документах Правительства, то дефицит Пенсионного фонда превысит 500 млрд руб.
Таким образом, введение ЕСН, во-первых, нарушило автономность бюджета Пенсионного фонда. По своей экономической сути, он из государственного внебюджетного фонда превратился в бюджетный (федеральный) фонд, теряя свою сущностную составляющую — страховую направленность.
Во-вторых, финансирование выплаты пенсий за счет бюджетных трансфертов включает кардинальное отступление от основополагающих принципов, накопленных и апробированных мировой практикой пенсионного обеспечения, ради реализации которых была в России начата реформа пенсионного обеспечения в 1990 году.
Обоснование Правительства при введении ЕСН, что простое налоговое администрирование позволит вывести из тени значительную часть “серых” зарплат, не оправдалось. По данным Росстата, удельный вес скрытого фонда оплаты труда в общем его объеме за последние пять лет колеблется в пределах 21—25 процентов.
Не оправдало себя и снижение тарифов страховых взносов в пользу работодателей, бизнеса. Даже либеральные экономисты понимают неоправданность снижения тарифов страховых взносов. Научный руководитель Высшей школы экономики Е. Ясин признает: “Я не понимаю, зачем было снижать единый социальный налог (ЕСН), что и привело к дефициту Пенсионного фонда...”
Не оправдала себя и накопительная часть трудовой пенсии — инвестиционная составляющая пенсионной системы. Государство пока не смогло найти эффективное применение инвестиционным ресурсам Пенсионного фонда.
